Action publique pour l'environnement

1. Construction des questions environnementales comme problème public

Une situation devient un problème public lorsqu'elle est :

• Nomée (naming) : désignée comme problématique ou inacceptable.
• Blâmée (blaming) : les responsables sont identifiés.
• Réclamée (claiming) : des revendications pour une action publique sont formulées.

Exemple : les sacs plastiques à usage unique, nuisibles aux tortues marines, ont été interdits par une loi en 2014.

2. Du problème public à l’agenda politique

Le passage du problème public à l’agenda politique suit un processus en 5 étapes :

L’État peut parfois privilégier des intérêts économiques au détriment de la protection environnementale (ex : destruction d’espèces protégées gênant ces activités).

3. Les acteurs de la problématisation environnementale

Six types d’acteurs majeurs contribuent à faire de l’environnement un problème public :

Un mouvement citoyen est une réunion de personnes engagées autour d’un but commun, organisée de manière démocratique et participative.

1. Les acteurs de la construction des problèmes environnementaux en agenda politique

Plusieurs acteurs jouent un rôle clé dans la reconnaissance et la mise à l’agenda politique des problèmes environnementaux. Ils agissent souvent en interaction, entre coopération et conflit.

2. Relations entre acteurs : coopération et conflits

• Coopération : Les acteurs collaborent pour renforcer l’efficacité des politiques environnementales. Par exemple, ONG, experts et pouvoirs publics peuvent travailler ensemble pour élaborer des normes ou des lois.
• Conflits : Des tensions existent, notamment entre entreprises et ONG, ou entre partis politiques aux visions divergentes sur les priorités et les solutions environnementales.

À retenir : La construction des problèmes environnementaux en agenda politique résulte d’un jeu complexe entre acteurs variés, chacun apportant une contribution spécifique et parfois conflictuelle.

1. Les six types d'acteurs majeurs pour l'environnement

a) Les citoyens engagés

• Exemple : La Convention citoyenne pour le climat (150 citoyens tirés au sort, représentatifs de la société française).
• Objectif : réduire les gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport à 1990.
• Fonctionnement : coopération avec l’État et des experts scientifiques pour proposer des mesures dans tous les secteurs (transport, agriculture, consommation, logement, travail).

b) Les industriels

• Rôle : peuvent défendre des intérêts économiques tout en s’engageant pour la protection de l’environnement.
• Exemple : Alexandre Ricard (industrie des alcools) qui soutient la protection des océans pour préserver ses activités économiques.

c) Les écologistes et lanceurs d’alerte

• Rôle : sensibiliser l’opinion publique et dénoncer les atteintes à l’environnement.
• Exemple : Paul Watson, qui utilise des images choc et des actions directes pour protéger les océans.
• Argument principal : intérêt général, protection de l’humanité.

d) Les ONG environnementales

• Fonction : défendre l’environnement, faire pression sur les États et les entreprises, collaborer avec les gouvernements.
• Exemple : participation aux négociations avant les COP (Conférences des Parties).
• Rôle clé dans les actions juridiques, comme l’Affaire du siècle où 4 ONG ont attaqué l’État français pour inaction climatique.

e) Les États

• Responsabilité : élaborer et appliquer des politiques publiques environnementales.
• Exemple : organisation des COP, décisions sur des substances controversées comme le glyphosate.
• Conflits internes : entre volonté nationale (interdiction du glyphosate) et décisions européennes (prolongation de son usage).

f) Les institutions internationales

• Rôle : coordonner les actions à l’échelle mondiale pour lutter contre le changement climatique.
• Exemple : les COP, réunions annuelles des États pour définir des actions concrètes (COP21 à Paris en 2015, COP30 au Brésil).

2. Coopérations et conflits entre acteurs

À retenir : La lutte pour l’environnement mobilise une diversité d’acteurs aux intérêts parfois convergents (coopération) ou opposés (conflits), ce qui complexifie la mise en œuvre des politiques publiques.

1. Conflits entre acteurs dans la justice climatique

• Justice climatique : recours en justice visant à contraindre les États à limiter le réchauffement climatique.
• Conflit entre ONG, citoyens (plaignants) et État (accusé de ne pas respecter ses engagements environnementaux).

2. Les différentes échelles d’action publique pour l’environnement

a) Échelle mondiale

• Lutte contre le réchauffement climatique via des accords internationaux (ex : COP21, 2015).
• Ces accords fixent des objectifs globaux à respecter par les États.

b) Échelle européenne

• L’UE organise une politique environnementale commune mais laisse une marge de manœuvre aux États membres.

c) Échelle nationale et locale

• Les États traduisent les décisions européennes en cadres réglementaires précis.
• L’échelon local et régional est crucial car :
  • Les problèmes environnementaux (urbanisation, transports, déchets) sont souvent locaux.
  • Les pouvoirs locaux ont une meilleure connaissance du territoire et peuvent mobiliser rapidement les acteurs locaux.
  • Ils sont donc plus efficaces pour trouver des solutions adaptées.

Exemple : Plan Climat de la ville de Paris

• Objectifs : diviser par 2 la consommation énergétique et atteindre 100 % d’énergie renouvelable d’ici 2050.
• Mesures ciblées sur :
  • Énergie renouvelable
  • Mobilités durables
  • Logement et bâtiments publics (création d’éco-quartiers)
  • Alimentation durable
• Montre le rôle essentiel des collectivités dans la mise en œuvre concrète des engagements internationaux.

L’action publique pour l’environnement repose sur une coopération entre plusieurs échelles, où chaque niveau adapte et met en œuvre les objectifs globaux selon ses spécificités.

1. Les différentes échelles d'action publique

L’action publique pour l’environnement se déploie à plusieurs niveaux complémentaires : local, national et international. Chaque échelle conserve une certaine autonomie tout en contribuant à l’objectif commun de protection environnementale.

2. Comment les pouvoirs publics luttent contre le réchauffement climatique

Les émissions de gaz à effet de serre (GES) sont une externalité négative : elles génèrent un coût social non pris en compte par le marché, conduisant à une pollution excessive. Pour corriger cette imperfection, l’État intervient par :

3. Lutter par la contrainte : la réglementation

a) Exemple : la circulation différenciée

La réglementation regroupe les normes juridiques imposées par les pouvoirs publics. La circulation différenciée interdit aux véhicules les plus polluants de circuler, réduisant ainsi concrètement la pollution.

b) Avantages de la réglementation

• Facilité de mise en œuvre : un simple texte suffit.
• Efficacité immédiate pour atteindre un objectif précis (ex : réduction rapide de la pollution).
• Meilleure acceptation sociale que la taxe, car les coûts ne sont pas perçus directement.
• Sensibilisation des citoyens via l’information.
• Incitation à l’innovation : interdiction de certains usages pousse à développer des alternatives (ex : voitures électriques).

c) Limites de la réglementation

• Efficacité économique limitée : elle peut atteindre l’objectif écologique mais pas toujours au moindre coût.

L’efficacité économique mesure la capacité d’une mesure à atteindre un objectif écologique au coût le plus faible possible.

1. La réglementation comme instrument de lutte climatique

a) Limites des normes environnementales

• Norme : règle imposée pour limiter les impacts environnementaux.
• Dilemme : une norme trop stricte est coûteuse et peu respectée, trop laxiste est inefficace.
• Sanctions insuffisantes : risque de « passagers clandestins » (non-respect par certains acteurs).
• Effet rebond : amélioration de l’efficacité peut entraîner une augmentation de la consommation (ex. voiture économe mais usage plus fréquent).
• Distorsions : stratégies de contournement par producteurs/consommateurs, pollution déplacée vers secteurs moins réglementés (ex. SUV aux États-Unis et Japon).
• Uniformité des normes : coût supporté de manière égale, sans ciblage des plus gros pollueurs ou de ceux capables de payer.
• Coût élevé : études montrent que les normes peuvent coûter 2 à 10 fois plus cher qu’une taxe équivalente, dépassant parfois la valeur du carbone économisé.

b) Lutte par incitation : taxes et subventions

La taxe carbone

• Créée après le Grenelle de l’environnement, mise en place en 2014.
• S’applique aux ménages, administrations, entreprises, mais pas au secteur aérien.
• En 2018, contestée par le mouvement des Gilets jaunes, son taux est resté à 44,8 €/tonne au lieu d’atteindre 100 €/tonne en 2030.

Avantages de la taxe carbone

• Permet d’internaliser l’externalité négative des émissions de CO₂, en faisant payer le pollueur.
• S’appuie sur le principe du pollueur-payeur formulé par Arthur Pigou (1920).
• En donnant un prix au carbone, elle incite les agents économiques à réduire leurs émissions.

À retenir : La taxe carbone est un outil efficace car elle internalise le coût environnemental des émissions, contrairement aux normes souvent coûteuses et moins flexibles.

1. Taxes environnementales

• Taxe environnementale : un prix ajouté aux activités polluantes pour internaliser le coût externe de la pollution.
• Objectif : modifier les comportements économiques en faisant intégrer au pollueur le coût social de ses émissions.
• Internalisation des externalités négatives : la taxe augmente le coût privé du pollueur pour qu’il prenne en compte le coût social (coût privé < coût social sans taxe).
• Efficacité économique : la taxe laisse la liberté aux agents de choisir leur niveau de pollution. Ceux qui peuvent réduire polluent moins, les autres paient la taxe.

a) Limites de la taxation

• Taxe carbone aux frontières européennes (à partir de 2026) : vise à uniformiser la taxation pour préserver la compétitivité des entreprises européennes.

2. Subventions environnementales

• Innovation verte : nouveaux procédés favorisant le développement durable en préservant les ressources naturelles.
• Subventions : aides financières pour encourager l’adoption d’équipements verts (ex : véhicules électriques, vélos).
• Rôle des subventions : internaliser les externalités positives en réduisant le coût des innovations bénéfiques pour l’environnement.
• Effet : accélérer la diffusion des innovations vertes et encourager des comportements plus durables.

À retenir : La taxe environnementale internalise les externalités négatives en augmentant le coût privé des pollueurs, tandis que la subvention encourage les externalités positives en réduisant le coût des innovations vertes.

1. Le marché des quotas d’émission de carbone

a) Exemple : le marché européen du carbone

• Objectif : Réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) conformément au protocole de Kyoto (2017).
• Mise en place : Création en 2005 d’un marché de permis d’émission négociables en Europe.
• Fonctionnement :
  • Environ 12 000 installations industrielles concernées (1 200 en France).
  • Les quotas sont attribués selon les émissions passées des entreprises.
  • Le marché fonctionne comme un marché classique :
    • Offre : entreprises avec des quotas excédentaires.
    • Demande : entreprises ayant besoin d’acheter des quotas supplémentaires.
  • Le prix des quotas se forme par l’offre et la demande.
• Particularité : Les quotas sont distribués par l’État et ce système est limité à l’Union européenne.

b) Avantages des quotas d’émission

• Les entreprises qui peuvent réduire facilement leur pollution vendent leurs quotas inutilisés.
• Celles pour qui la réduction est coûteuse préfèrent acheter des quotas.

c) Limites des quotas d’émission

• Complexité de mise en place : difficile à appliquer à tous les secteurs et acteurs économiques.
• Risque de sur-allocation : quotas trop élevés entraînant une chute des prix sur le marché.
• Influence du lobbying : les grandes industries peuvent influencer la Commission européenne pour obtenir plus de quotas, affaiblissant l’efficacité du système.

Le marché des quotas d’émission combine la certitude d’atteindre un objectif environnemental avec la flexibilité économique laissée aux entreprises.

1. Dysfonctionnements de l'action publique environnementale

L'action publique pour l'environnement rencontre plusieurs obstacles qui limitent son efficacité.

2. Ineffectivité des règles : non-application et contournement

• Non-application des mesures votées : Par exemple, l’« affaire du siècle » illustre le non-respect des engagements pris lors des COP.
• Contournement des règles : Certains acteurs, comme Volkswagen, ont utilisé des logiciels pour tromper les tests antipollution, montrant que les règles peuvent être contournées ou fraudées.

3. Inefficacité des règles appliquées

• Définition : L’inefficacité survient lorsque les mesures mises en œuvre ne produisent pas les résultats attendus.
• Exemple : Les politiques budgétaires sont parfois contradictoires :
  • 5,8 milliards d’euros investis dans les mobilités durables.
  • Soutien simultané au transport aérien et niches fiscales favorables aux carburants fossiles.
• Problème temporel : Les coûts des politiques environnementales sont souvent immédiats, alors que leurs bénéfices se manifestent à moyen ou long terme.
• Conséquence politique : Les élus privilégient des mesures à court terme, surtout en période pré-électorale, ce qui freine la mise en œuvre de politiques environnementales ambitieuses.

4. Dysfonctionnement du marché du carbone

• Situation avant 2018 : La crise économique a réduit l’activité industrielle, augmentant les crédits carbone disponibles. L’offre excédant la demande, le prix du carbone est tombé à 2€/tonne, rendant l’achat de quotas plus rentable que la réduction des émissions.
• Réforme de 2018 : Retrait automatique des quotas excédentaires pour augmenter leur prix.
• Conséquence : Le prix du carbone a atteint 64€/tonne, incitant désormais les entreprises à réduire leurs émissions plutôt qu’à acheter des quotas.

5. Complémentarité des outils de lutte contre le réchauffement climatique

À retenir : Il n’existe pas une politique climatique unique, mais une diversité d’instruments utilisés simultanément dans tous les pays.

Ces dysfonctionnements montrent que l’action publique environnementale doit être renforcée et mieux coordonnée pour être réellement efficace.

1. L’équilibre climatique : un bien commun

• Bien commun : non-excluable (impossible d’empêcher quelqu’un d’émettre du CO2) et rival (émission de CO2 par un agent réduit la capacité disponible pour les autres).
• Tragédie des biens communs (Garett Hardin) : surexploitation de la capacité d’absorption limitée de l’atmosphère conduit à la dégradation du climat.
• Chaque pays a intérêt à émettre plus pour son développement, mais les coûts du réchauffement sont globaux.

L’équilibre climatique est une ressource commune limitée, menacée par la surexploitation individuelle.

2. Les stratégies de passagers clandestins dans la lutte climatique

• Le climat est un bien public mondial : non-excluable et non rival.
• Passager clandestin : un pays profite des efforts des autres sans contribuer lui-même.
• Exemple : retrait des États-Unis des Accords de Paris en 2017.
• Cette stratégie freine la coopération internationale nécessaire pour limiter le réchauffement.

3. Inégalités de développement et blocages dans les négociations internationales

• Les pays en développement réclament équité et une aide financière internationale (100 milliards $ prévue par les Accords de Paris, non encore effective).
• Les désaccords sur la répartition des efforts ralentissent les négociations.
• Les pays pauvres, les plus vulnérables, ont un besoin urgent de soutien pour la transition énergétique.

Les inégalités économiques et historiques compliquent la coopération internationale sur le climat.